为推进长江流域高质量发展提供法治保障

　　2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过长江保护法。这部法律将于2021年3月1日起施行。

　　长江是中华民族的母亲河，是中华民族永续发展的重要支撑。长江流域涉及十九个省、自治区、直辖市，横跨我国东中西三大板块，生态地位突出，发展潜力巨大。对于有着如此重要意义和地位的河流进行立法，其难度可想而知。

　　“长江保护工作涉及面广、情况复杂、任务艰巨。作为我国第一部流域法律，长江保护法需要统筹协调上中下游之间、中央与地方之间、不同行业之间、不同法律之间的关系，没有可参考的先例，立法难度较大。”全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任王瑞贺在接受记者采访时说。

　　解决长江保护管理体制中“九龙治水”顽疾；改变“无鱼”困局；既要防止长江流域的生态环境变坏，也要让已经遭受破坏的长江流域生态系统和环境变好……长江保护法在起草之初，就承担起了一系列重任。

　　历经三次审议之后出台的长江保护法，不负众望，在依法维护长江流域生态安全，推进长江流域绿色、可持续、高质量发展方面，作出了系统制度设计。

　　王瑞贺说，长江保护法坚持生态优先、绿色发展的战略定位，突出共抓大保护、不搞大开发的基本要求，针对长江流域的特点和存在的突出问题，采取特别的制度措施，加强长江流域生态环境保护和修复，规范各类生产生活、开发建设活动，促进资源合理高效利用，推动长江流域经济社会发展全面绿色转型，实现人与自然和谐共生。

　　率先将绿色发展国家战略写入法律

　　在上海社会科学院法学研究所研究员彭峰看来，规定绿色发展的内容，是长江保护法的一大亮点。

　　党的十九届五中全会提出到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标，其中包括“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”。全会提出“十四五”时期经济社会发展主要目标，其中对生态环境领域作出明确规定。

　　彭峰指出，长江保护法在长江流域生态环境保护方面，毫不动摇地坚持在发展中保护、在保护中发展，共抓大保护，不搞大开发。全面贯彻落实党的十九届五中全会精神中绿色发展的远景目标。例如，总则部分明确了长江流域生态优先、绿色发展的基本理念。第三条规定，长江流域经济社会发展，应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发；长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理。

　　与此同时，关于具体推进长江流域绿色、可持续、高质量发展，该法也有着非常细致的规定。值得注意的是，长江保护法还为此设立了专章——第六章“绿色发展”。

　　长江保护法第六章在绿色生产方式的转型方面，作出了完善的制度设计。明确了一系列产业、行业、企业、园区等绿色转型的具体措施；首次以开发区为单位，建立了绿色发展评估机制，由国务院有关部门与省级政府作为评估主体对开发区开展绿色发展评估，评估内容涉及资源能源节约集约利用、生态环境保护等情况，评估结果具有一定的强制性效力，开发区的产业产品、节能减排等措施需要根据评估结果进行调整；在资源节约和提升资源效率、资源综合利用方面，国家鼓励和支持节水技术、提高水资源利用效率，加强节水型城市和园区、海绵城市建设。

　　“当前，多个国家已经将绿色转型与绿色发展上升到国家战略的地位。我国率先将绿色发展国家战略写入长江保护法，以法律的强制效力率先引领长江流域的高质量发展，可谓正逢其时，具有重大意义。”彭峰说。

　　把保护和修复生态环境放在压倒性位置

　　在制定长江保护法过程中，有一条立法理念始终贯穿其中——坚持把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置。

　　中国科学院地理科学与资源研究所研究员杨林生指出，长江保护法坚持把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置，从长江流域系统性和特殊性出发，建立健全长江生态环境硬约束机制，让长江保护有法可依。

　　杨林生注意到，在长江保护法中，长江流域生态环境保护和修复的相关内容贯穿了整部法律。

　　在总则中，明确把加强长江流域生态环境保护和修复作为长江保护法立法的第一目的，也明确在长江流域开展生态环境保护和修复活动应当优先遵守本法。

　　长江保护法把“资源保护”“水污染防治”和“生态环境修复”这些专章作为核心内容，并对各类生态环境保护和修复的责任主体、保护和修复的内容作了详细规定，明确国家对长江流域生态系统实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理，明确自然资源主管部门会同国务院有关部门编制长江流域生态环境修复规划，组织实施重大生态环境修复工程，统筹推进长江流域各项生态环境修复。

　　为解决“钱从哪来”的问题，长江保护法明确专项安排长江流域生态环境保护资金，用于长江流域生态环境保护和修复。

　　为确保长江流域生态环境保护和修复的效果，长江保护法明确实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度以及约谈、定期报告等，以最严格的责任制度保障长江流域生态环境保护和修复。

　　杨林生说，长江保护法从保障生态安全、实现人与自然和谐共生和中华民族永续发展的战略高度，提出加强长江流域生态环境保护和修复的重要性，充分体现了党中央作出长江经济带发展“共抓大保护、不搞大开发”重大决策。同时，本法明确国家及地方各级行政部门、媒体等多个主体的责任，为长江流域生态环境保护和修复提供法律支持和保障，体现了我国对长江保护的决心和信心。

　　为长江“十年禁渔”提供法治保障

　　大江大河生态系统健康状况如何，从水生生物生存的好坏程度上就可以看出。受长期以来高强度人类活动影响，长江水生生物持续衰退，生态环境不断恶化，部分水系严重断流、河湖生态功能退化、生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级。

　　为解决这一问题，党中央作出重大决策——长江重点水域“十年禁渔”。

　　2020年12月31日上午，农业农村部举行长江流域重点水域“十年禁渔”全面启动仪式，宣布长江流域重点水域“十年禁渔”全面启动。

　　农业农村部长江办政策规划处处长衣艳荣说，长江“十年禁渔”是保护和修复长江水生生物的关键举措，是落实长江大保护的基础性工程。为确保这一举措在法治轨道上推进，长江保护法作出了相应的制度设计。

　　衣艳荣注意到，在长江保护法的九章九十六条中，大部分条款规定的保护措施对水生生物保护都有积极意义，其中直接以保护水生生物为主要目标对象的条款就有近20条，占了大约五分之一的篇幅。

　　对水生生物重要栖息地开展生物多样性调查；规范水生生物重要栖息地航行和航道整治工程；建立长江流域水生生物完整性指数评价体系；制定水生野生动植物保护计划；实行长江流域重点水域禁捕；实施生态环境修复和其他保护措施等，进一步明确了国务院有关部门、各级地方政府、科研机构和相关主体的权利义务……针对水生生物保护，长江保护法作出多项规定。

　　同时，长江保护法在法律责任部分进一步加大了对违反禁渔管理规定和破坏水域生态等违法行为的处罚力度，为落实水生生物保护各项政策措施提供了硬约束和强支撑。

　　“长江保护法在流域尺度上整合和超越了现行相关法律的规定，对长江整体保护和系统修复作出全面规范、提出更高要求，其颁布实施具有里程碑意义，标志着我国生态文明建设领域治理体系和治理能力现代化的一大进步。”衣艳荣说。