全国首家监察法学研究会成立专家呼吁 开展监察法学研究破解反腐法律难题

在国家监察体制改革向纵深推进、监察法开始全面实施的背景下,学者可以有何作为?在2018年6月2日召开的浙江省法学会监察法学研究会成立大会暨首届学术年会上,与会专家建议开辟监察法学这一崭新的学科领域,召集广大专家学者围绕国家立法和监察实践中亟待解决的问题展开深入探索,为监察法的实施和国家监察体制改革提供理论支持。

理论空白需要填补

我国传统法学理论上并没有“监察法学”这一术语。因此,“监察法学”作为本次会议上新鲜出炉的概念,引起了与会代表的热议和社会各界的关注。

浙江省法学会专职副会长陆剑锋认为,监察法学是一门复合型的学科,监察法学研究的问题涉及宪法与行政法学、诉讼法学、法律史等多个法学学科,也同时涉及党的建设、纪检监察学、中外政治制度等其他学科,需要系统性的思维和跨学科的研究。

浙江省法学会监察法学研究会会长封利强认为,监察法学以监察法学理论、监察法律制度和监察法律实践为研究对象,是横跨多个法学二级学科而形成的综合学科。

中国法学会研究部副主任彭伶对这种填补理论空白的尝试给予了肯定。她说,“监察法学研究会是新成立的研究会,学科新、人员新、制度新,这是挑战,也是优势。一张白纸最好画出美丽的图画”。

中国刑事诉讼法学研究会会长卞建林认为,浙江学者在开展监察法学研究方面拥有一定的优势。浙江省作为监察体制改革试点省市之一,先行先试,勇于创新,取得了很好的成绩,为全面推进监察体制改革提供了可复制、可推广的经验,也为监察法学的研究提供了很好的实践基础。

会议主办方不仅对“监察法学”的学科发展前景充满信心,还对《监察法学》课程进入大学课堂持乐观态度。据封利强介绍,在他任职的浙江工商大学,《监察法学》已经被作为选修课列入法学专业本科生培养方案。监察法学研究会未来还将积极推动高等院校法学专业培养方案的完善,力争将《监察法学》增列为高等院校法学专业核心课程。

制度设计亟待完善

与会代表围绕监察权的法律性质、监察立案程序、审查起诉程序、辩护制度、刑诉法等相关法律的修改、监察官制度的构建等问题展开研讨,普遍认为监察法的规定还有待进一步细化,同时需要对相关法律制度进行立、改、废,这就为监察法学研究指明了努力的方向。

中南财经政法大学副校长姚莉提出,监察委兼具党纪检查、行政监察和犯罪调查三种权力于一身,这种党、政、法三位一体的权力属性为法学研究提出了前所未有的理论挑战,也在制度建设和制度衔接方面对我们的理论和实践提出了很多新课题。就制度建设而言,目前在监察法的制度框架下只存在统一的监察立案,没有进一步区分针对涉嫌职务违法的普通立案和针对涉嫌职务犯罪的刑事立案,这就会导致操作层面的一些问题出现。例如,难以很好地区分针对涉嫌职务违法的“陈述”和针对涉嫌职务犯罪的“讯问”,进而导致有关监察法第四十一条适用的困惑。就制度衔接而言,监察法对调查阶段的留置和审查起诉阶段的强制措施如何衔接未作规定,需要由刑事诉讼法来加以明确。

湖南大学法学院教授谢佑平认为,监察调查的相关立法应当确立无罪推定原则,以维护被调查人的合法权益,防止留置、扣押等调查措施被滥用。同时,可以考虑从法律上加强对被调查人权利的保障,明确规定由法律援助机构向监察机关派驻值班律师,以帮助被调查人行使控告、申诉等权利。

实践难题有待破解

与会代表还针对管辖的衔接、留置与强制措施的衔接、监察机关与其他机关的互相配合和制约、非法证据排除规则的适用、被调查人的权利救济、对监察机关的外部监督、监察工作信息公开的范围等监察实务操作层面的问题展开了讨论。这些实践难题的出现对监察法学研究来说,既是机遇也是挑战。

浙江省绍兴市监察委第八纪检监察室主任李海裕认为,目前在监察委与检察机关的对接方面存在两个方面的难题。一是在管辖方面,目前监察委是坚持按照干部管理权限和属地管辖相结合的原则,而司法机关是坚持属地管辖和级别管辖相结合的原则,由此产生了如何加以协调解决的问题。二是在案件移送审查起诉环节存在着“移案”与“移人”不同步的问题。

浙江省人民检察院公诉四处副处长楼丽说,目前监察委与检察院的工作对接面临诸多令人困惑的问题。一是监察委移送案件应当是同级移送还是直接移送给有管辖权的检察机关,这一点在立法上尚不明确。二是监察调查与公安机关立案管辖之间可能存在一定的冲突。比如,目前刑法分则第三章第三节关于国有公司人员滥用职权、玩忽职守等九个罪名按现行刑诉法规定是由公安机关管辖的,但监察法已将其纳入监察机关的管辖范围。全国人大常委会的决定和刑事诉讼法修正案(草案)对此均未涉及。三是现行刑事诉讼法关于检察机关立案侦查的规定采用的是“国家工作人员”的表述,而监察法则采用“公职人员”的表述,二者显然是不一致的。如果刑诉法不进行修正,可能会出现管辖空白和管辖重合的情况。四是检察机关将案件退回监察机关补充调查之后,是否需要将刑事强制措施变更为留置,也是一个需要认真研究的问题。

地方经验值得总结

浙江是国家监察体制改革的先行试点地区,已经取得了不少成功的经验。封利强认为,监察法学研究应当脚踏实地、讲求实效,切实推进国家和地方法治建设。在他看来,监察法治与枫桥经验、网络法治一样,都是法治浙江建设的重要亮点,研究者应当注意提炼和总结监察法治的“浙江经验”。

李海裕针对监察委与公安机关的衔接问题,介绍了浙江监察机关在试点过程中采取的方案,即留置措施由监察机关决定,由公安机关执行。他建议将这一做法加以推广,在立法上明确作出规定。

楼丽针对监察机关向检察机关移送案件过程中存在的问题,介绍了浙江检察机关在工作机制方面的创新。她说,目前浙江在实践中对于监察调查终结的案件通常是分两步移送,即首先移送案卷材料,待案卷材料移送过来以后,三天之内决定立案审查、决定强制措施,然后在执行强制措施以后实现人员的交接。这样就可以实现案卷材料和被调查人移送的无缝对接。她进而建议刑事诉讼法在审查起诉之前,设置一个“类侦查程序”。这个“类侦查程序”目前被称为“立案侦查程序”,也可以叫“立案审查程序”,主要承担两项任务:一是完成立案,二是决定对犯罪嫌疑人采取强制措施。她认为,随着国家监察体制的改革,过去由立案、侦查、起诉、审判和执行构成的五个程序改变为由起诉、审判和执行构成的三个程序,在一定程度上突破了刑事诉讼法学理论,而浙江省探索出的“类侦查程序”则可以很好地解决职务犯罪案件的刑事诉讼少了两个程序的问题。